КОМАСАЦИЯ НА ЗЕМЕДЕЛСКИ ИМОТИ

Ана Стоева, УАСГ

            След извършената поземлена реформа, нашата страна е сред страните с най-нисък среден размер на поземлената собственост – 86% от имотите са с размер под 10 дка. След възстановяване на собствеността върху земеделските земи в Унгария 44% от имотите са под 50 дка, а в Румъния – 40% са под 10 дка. Маломерната собственост се явява ограничение на инициативите за комасация, защото собствениците не виждат изгода от нея и й се противопоставят. Тази раздробеност на земеделската земя у нас показва, че има проблем за нейното обработване. За кого е той – за производителите на селскостопанска продукция, за собствениците на земя или за държавата като цяло?

            Земята се обработва в големи блокове от по няколко хиляди дка с пшеница, царевица, слънчоглед и т.н. Дали те са на един собственик на земя? Определено не са, но са на един производител (арендатор, кооперация, сдружение и други).

В последните години у нас практически започна процес на уедряване на масиви от земеделски земи, ползвани от производители на селскостопанска продукция. С други думи, комасацията у нас е факт на ниво ползване. Държавата е доволна, защото тези земи се обработват и се получават субсидии от ЕС за обработка на площ.

            Необходимо ли е обаче комасирането на имотите на собствениците, което да обслужва производството? Отговорът е твърдо „да“. Необходимо е да се извърши комасация на земеделските имоти, която да е насочена към подобряване на условията за земеделско производство. Тя трябва да се определя от потребностите и желанията на участниците – държава, общини, частници и други.

            Разработена е и е приета Програма за развитие на България 2014– 2020. В раздел 4 от нея „Развитие на аграрния отрасъл за осигуряване на хранителна сигурност и за производство на продукти с висока добавена стойност при устойчиво управление на природните ресурси“, са заложени следните приоритети:

–      Възстановяване и модернизиране на хидромелиоративната инфраструктура. Ще се създаде и приложи ефективно правната и институционална рамка в областта на хидромелиорациите, като държавата ще осигури от своя страна необходимата част от инвестициите.

–      Насърчаване на равномерното развитие на отделните направления в растениевъдния сектор. Усилията ще се насочат към насърчаване на интензивни производства – зеленчукопроизводство, лозарство, производство на плодове.

–      Насърчаване на инвестиции в материални и нематериални активи. Ще се стимулира инвестиционния процес чрез подкрепа, обхващаща материални и/или нематериални инвестиции.

–      Внедряване на иновативни и екологосъобразни решения и практики в земеделското производство.

–      Устойчиво използване и управление на природните ресурси.

            Тези приоритети могат да се постигнат, ако земеползвателят и производител на земеделска продукция е уверен, че ще ползва имотите, които обработва дълго време и тогава ще направи инвестиции, които ще му носят бъдещи ползи. В обратния случай той ще се въздържи, защото няма сигурност по отношение бъдещето на ползването на земята.

            В програмата се посочва още, че процесът на консолидиране на земеделските земи (комасация) по собственост е също приоритет. Предвижда се държавата да участва в процеса на комасация чрез предоставяне на техническа и финансова подкрепа на проекти за уедряване, включване на държавен и общински поземлени фондове в такива проекти и оказване на експертна помощ. За първи път се поставя въпроса за участие на държавата при осигуряване на необходимите финансови средства.

В нашата страна комасационни проекти се разработват от 2009 г., от едрите собственици на земя, които се появиха в резултат на развитието на пазара на земеделски имоти. В таблицата №1 са дадени площите, включени в тези проекти.

Таблица №1

Комасация на земеделски имоти

Източник: БАСЗЗ

            Основната цел при тази комасация е извършването на продажбата на комасираните имоти, тъй като цената им е над 1000 лева за един декар при средна цена за страната през 2013 г. – 429 лева/дка.

Анализът на проектите за комасация (Холандско-българският „Комасация по споразумение“ и Френско-българският на Световната банка) посочва като една от основните причини за неуспешното реализиране оценката на земеделските земи. Тя е необходима за справедливо преразпределение на имотите и за определяне размера на компенсациите. Може да бъде определена на базата на пазарните стойности, като се изполват четири от основните метода за оценка на недвижими имоти (сравнителен, инвестиционен, метод на печалбата и метод, основан на остатъчната стойност) или на продуктивността на земята при отчитане и на други фактори, които са от значение за земеделското производство (площ на имота, релеф, водоизточници, отдалеченост от населеното място и други ). Методът на разходите не е подходящ за оценка на земеделските земи, защото те са природен ресурс и не може да се отговори точно на въпросите: „Колко са разходите за създаването на земята?“ и „Достатъчно ли е да се приемат разходите за усвояване, подобряване и повишаване на плодородието на земите, като стойност на земята?“.

Практиката показва, че най-голям брой са възраженията, именно свързани с оценката на имотите. За това е необходимо да се разработят и приемат правила за оценката на земеделските имоти и разглеждане на възраженията..

            Разработването на проект за комасиране започва с избор на обект, който зависи от интересите на правителството, готовността на общината, собствениците и ползвателите за извършване на комасация. Критериите за избор на землище са:

–          проявен интерес на държавата, общината, собствениците, ползвателите за комасация и отсъствие на силно съпротивление за нейното осъществяване;

–          относително неголям брой собственици, живеещи извън населеното място;

–          отсъствие на поземлени спорове;

–          възможност за използване на земя от държавните и общинските земеделски земи и др. източници за благоустрояване на територията и увеличаване на собствеността чрез закупуване на земи;

–          потенциална възможност за значителни подобрения в резултат на комасацията. Например, ако собствениците и ползвателите са установили канали за продажба на селскостопанска продукция, то те могат да извлекат полза от увеличението на обемана производство в резултат на уедряване на имотите;

–          землището да е разположен в район, набелязан за развитие – планове за другите отрасли на националната икономика, опазване на природната среда и др. Това позволява да се обвържат ползите, носени от комасацията и ползите от другите инициативи;

–          екологически съображения.

Решението за разработването на проекта може да се вземе с пълно съгласие на собствениците на земеделска земя, просто мнозинство или друга форма на съгласие. В много страни това става, когато са се съгласили участници, които притежават повече от половината земя или повече от половината от стойността на земята. Въпросът за съгласието е щекотлив. От една страна установеното болшинство може да се счита за достатъчно и да вземе връх над няколкото несъгласни собственици, но от друга страна критиката на несъгласните може да доведе до нереализиране на проекта.

Проектната площ в страните, които извършват комасация, е от няколко стотин до няколко хиляди хектари. Границите на земите, включени в проекта, трябва да бъдат определени по такъв начин, че да обхващат колкото може повече земя на всеки собственик, който желае да участва в комасацията. Те трябва да са гъвкави, за да се внасят корекции при необходимост, с оглед да се подобрява резултатът от комасацията.

            Важен въпрос е „Кои участват при извършване на комасацията?“. Участниците са определени в Правилника за приложение на закона за собствеността и ползването на земеделските земи и са:

            – министърът на земеделието и храните, който издава заповед за откриване на процедура за изработване на план за уедряване, изразява съгласие за участие на земите от държавния фонд, които са включени в плана за уедряване, определя лице за координиране на дейностите за тези имотите, назначава постоянна комисия, издава заповеди за одобряване на плана за уедряване и за промяна на картата на възстановената собственост.;

            – общинският съвет, който изразява съгласие за участие на земите от общинския фонд да бъдат включени в плана за уедряване и определят лице за координиране на дейностите за тези имоти;

            – собствениците чрез общо събрание;

            – местният комитет, в който задължително има представител държавата и общината, собствениците и ползвателите;

            – правоспособно физическо или юридическо лице да извършва дейности по кадастъра, вписано в съответния регистър;

            – постоянна комисия. В нейния състав се включват представители на Министерството на земеделието и храните, на общинската служба по земеделие, на службата по геодезия, картография и кадастър, на общината и на местния комитет. Председател на комисията е представител на Министерството на земеделието и храните. При необходимост в състава на комисията могат да се привличат и други експерти. Тя извършва служебни проверки по документи в общинската служба по земеделие и съставя протокол за резултатите от проверката и данните и обстоятелствата по заявлението; одобрява техническото задание за изработване на плана за уедряване; приема проекта на плана за уедряване;

            – общинската служба по земеделие издава на собствениците решения и скици на уедрените имоти, които имат силата на констативен нотариален акт за правото на собственост. Когато за територията е одобрена кадастрална карта, скиците се издават по реда на ЗКИР.

Обикновено в световната практика водеща роля изпълнява държавно учреждение, познаващо въпросите на комасацията, селското стопанство, управлението на поземлените ресурси, ландшафтно-екологическото регулиране, селската инфраструктура, водоползване, финанси и управление на проекти. В нашата страна това е Министерството на земеделието и храните.

            Съществува и въпросът „Какви други мероприятия могат да бъдат включени в проекта?“. Това зависи от приоритетите на държавата и общината. През последните години в световен мащаб най-ефективен подход за комасация е комплексният. Той разглежда комасирането на поземлените имоти при едновременно осъществяване на широк спектър от други мерки, стимулиращи развитието на селските райони – възстановяване на селското преселение, развитието на промишлеността (преработката на селскостопански стоки), строителството на пътища, напоителни и отводнителни системи, опазването на природната среда, борбата с ерозията, изграждането на социална инфраструктура. Този подход осигурява подкрепа от страна на всички участници. Политическата поддръжка на национално ниво има важно значение във връзка с осигуряването на финансовите средства и решаването на правните въпроси в рамките на проекта. Участието на други министерства освен Министерството на земеделието и храните при доказано влияние на комасацията върху техните проекти играе положителна роля за развитието на икономиката, подобряване на инфраструктурата и опазване на природната среда. Местните власти осигуряват местни ресурси, широко разпространяват идеята за комасация и нейната роля в развитието на района. Важна е и подкрепата от собствениците и ползвателите, тъй като резултатите от комасацията променят собствеността.

Възниква въпросът: „По какъв начин ще се осигури земя за строителство на инфраструктурата и провеждане на мероприятията на другите ведомства и за увеличаване размера на собствеността и имотите?“

Възможните отговори за предоставяне на земя са следните:

–          всички собственици – държава, общини, частни собственици и други. Този начин поставя собствениците при еднакви условия;

–          всички собственици, ако не се намаляват значително дребната собственост. Комасацията осигурява възможност за уедряване в по-големи имоти;

–          държавата и общините, ако те разполагат с достатъчен размер земеделска земя. Така не се създават условия за спекулации при извършване на отчуждаването и заплащането на много високи компенсации за отчуждените земеделски земи.

            Изборът на начина зависи от желанията на участниците в проекта и наличието на държавни и общински земи. Реализацията на проекта води до промени в предназначението тези земи. Този въпрос е обект на Закона за опазване на земеделските земи и Правилника за неговото прилагане.

            За уедряване на собствеността върху земеделските земи при комасацията се извършват продажби на частните собственици от държавата и общината. Необходимо е да се разработят правила и процедури за предоставяне на земя.

            При комасацията има значение как се разглеждат в рамките на проекта арендните договори, сервитутите и ипотеките.

            Проектът позволява на собствениците да придобият права върху нови различни участъци земеделска земя. Какво произтича за ползвателите им и държателите на другите права? При арендаторите също настъпват промени в разположението на имотите, които обработват. Основното изискване е да им се предлага земя с такова ценност, каква е на тези, които обработват преди комасацията. В противен случай се трябва да се промени размерът на заплащаната рента или да се изиска разваляне на договора, ако не ги удовлетворява новата земеделска земя, която получават.

Сервитутите и ипотеките се пренесат на новите имоти.

            Естествено най-значително място заема разработването на проекта и утвърждаването на плана за комасация. Те трябва да се извършват от правоспособни физически или юридически лица, вписани в съответния регистър. Дейностите, които се извършват могат да се групират по следния начин:

            –Подготвителни работи – иницииране на проекта;обявяване на обществена поръчка за разработване на проекта и формиране на екип;формиране на групата за управление на проекта с участие на представители на общината и собствениците; правно оформяне на границите и правния статус на имотите, включително ограничени права и сервитути;определяне на райони с важно екологическо значение;установяване на заявките и желанията на собствениците и ползвателите; подготовка на началната концепция, в която се поставят целите на проекта, определят се разходите и предполагаемите източници на финансиране;оценка на земеделските имоти;регулиране на възраженията, свързани с границите, правото на собственост и оценката;

            –Разработване на проект за комасация – разработване на варианти на проекти за комасация, в които се показва разположението на новите имоти, местоположението на новите пътища и други съоръжения и така също пътищата и съоръженията, които ще бъдат ликвидирани;оценка на вариантите по отношение на ефективността и екологическите последици;анализ на вариантите на проекти за комасация от участниците;приемане на възражения от собствениците, ползвателите и тяхното разглеждане;разработване на окончателен подробен проект с отчитане на възраженията на участниците;утвърждаване на проекта и превръщане в план;

            –Реализация на плана за комасация – трасиране на имотите и благоустройствените обекти (селскостопански подобрения, подравняване, изграждане на дренажи, нови пътища със съоръжения и т.н.); избор на предприемач за извършване на строителните работи;

            –Заключителен етап – разчет на компенсациите и разпределение между собствениците; окончателно обновяване на кадастралната карта;регистрация на новите собственици.

            Продължителността на извършване на комасацията е особено важна, защото се пречи на земеделското производство. Тя зависи от мащабите на комасация. Приемливите срокове в страните, извършващи комасация, са от половин до три години.

            Проектът внася новости, свързани с потенциален риск. Той е рисков, защото в неговите рамки се преустройва механизма на притежаване и ползване на земята. Поземлените права са деликатен въпрос за собствениците. Трябва да се прави всичко възможно да се сведат до минимум рискове. Това може да се случи при подход за комасирането „отдолу нагоре”, ориентиран да осигури активно участие на собствениците на имоти. Неудовлетворителните резултати от комасацията могат да попречат за по-нататъшното нейно развитие. Първоначално комасацията не трябва да се налага на хора, които не я искат. Необходимо е грамотно управление на проекта, за да не възникват рискове.

Комасацията на земеделските имоти въздейства върху развитието на селските райони. Влиянието може да се анализира на три нива:

            – Национално равнище – влияе върху общественото развитие, икономиката, институционалната база и природната среда, способства за повишаване на конкурентоспособността на селското стопанство и селските райони като цяло, опазването на околната среда и изграждането на икономически и социални връзки между участниците в процеса от всички равнища. Чрез подобряването на инфраструктурата в селските райони, комасацията допринася за развитието на всички останали сектори на националната и регионалната икономика. Успешното приложение на плановете за комасация изгражда доверие към правителството и институциите, спомага за усъвършенстване на нормативната база за комасация и управлението на поземлените ресурси и съдейства за развитие на пазара на земеделски земи.

            -Регионално равнище – създават се условия за опазване на околната среда, подобряване на инфраструктурата на селския район, пространственото разпределение на икономическите дейности, намаляват площите заети със селскостопански пътища и подобряване на условията на живот.

                -Микроравнище (населено място) – съдейства за увеличаване размера на имотите, намаляване на разходите,подобряване на структурата на отделните стопанства и с това допринася за по-ефективно използване на земеделските земи и повишаване на конкурентоспособността на земеделското производство.

В нашата страна могат да се извлекат ползи, използвайки концепциите и методите, разработени и прилагани в Западна Европа. Нужно е на тяхна база да се намерят наши подходи и решения, съответстващи на условията на раздробеност, политическата, социалната, икономическата, правната и културната среда, в която функционират земеделските производители.

   Литература

1. Правилник за прилагане на закона за собствеността и ползването на земеделските земи, 1991
2. Разработка концепции экспериментальных проектов консолидации земель в Центральной и Восточной Европе, ФАО, 2005
3. Стратегия за комасация в България, МЗГ, 2006
4. Андонов Г., Комасацията – цели, тенденции и развитие, Международен симпозиум „Приложение на геодезическите и информационни технологии при устройството но териториите“, 2000
5. Пенчева В., Комасация или рационализиране на земевладението и земеползването, Международен симпозиум „Пространствена информация – технологии за нейното осигуряване, обработка и ефективно използване“, 2002
6. Състояние и тенденции в развитието на пазара на земята в България, САПИ, 2013
7. Falkgard S., P. Sky, Mediation as a component in land consolidation, FIG XXII International Congress, 2002
8. Rosman F., J.Sonnenberg, New method for desigh of the reallocation plan in land consolidation projects, 1998
9. Zhou J., How to carry out land consolidation, San Domenico, 1999