Швейцарска топографска агенция swisstopo, Daniel.Steudler@swisstopo.ch
Резюме: През последните 100 години швейцарската система за управление на земята се е превърнала в надеждна и стабилна инфраструктура, подкрепяща социалното и икономическото развитие на страната. Швейцария се радва на установена и дългогодишна политическа и икономическа стабилност, за която кадастралната система е важен елемент. Тази статия представя швейцарския кадастър и контекста, в който той работи.
Ключови думи: поземлена администрация, кадастър, инфраструктура за пространствени данни, Швейцария.
С въвеждането на Гражданския кодекс през 1912 г., в Швейцария е създадена стабилна правна основа, която определя и кадастралната система в Швейцария. Самият кадастър се превърна в един от надеждните крайъгълни камъни за социалното и икономическо развитие на страната. Въпреки това през последните десетилетия дигиталната еволюция на обществото и нарастващата гъстота на населението оказват своето въздействие и върху контекста, в който оперира кадастърът.
- Въведение
Швейцария има федерална политическа и административна структура, която силно влияе върху организацията на кадастъра. Участието на частния сектор е много голямо, приблизително 85% от работната сила, поддържаща системата, е от частния сектор. Кадастърът традиционно документира правата на собственост, но понастоящем се контролира със 17 публичноправни ограничения, които целят осигуряване на повече прозрачност за пазара на земя. Кадастралната система и нейните разширения следват определени основни принципи, които позволяват надеждна експлоатация и поддръжка. Представяме преглед на тези развития.
- Швейцария
Швейцария се намира в Централна Западна Европа с площ от 41 290 кв. км. Теренът е предимно планински, с централно плато на равнини, хълмисти хълмове и големи езера. Общото население е 8 418 000 души (края на 2016 г.), като само няколко са големи градски конгломерати – Цюрих (950 000), Женева (460 000), Базел (410 000) и Берн (320 000). Швейцария е сравнително гъсто населена, като по-голямата част от населението е концентрирано в централното плато между планините Юра и Алпите. Има четири официални езика, на които се извършват и административните услуги.
След последната гражданска война от 1847 г. свободната конфедерация на държавите (кантоните) е заменена от добре структурирана федерална държава, в която автономията на кантоните и общините се запазва до голяма степен. Независимостта и неутралитетът на Швейцария отдавна са били зачитани от големите европейски сили и страната не е участвала в нито една от двете световни войни. Политическата и икономическа интеграция на Европа през последните няколко десетилетия, както и ролята на Швейцария в много организации като ООН засили международната й роля. Швейцария въпреки, че е активна в много организации на ООН и международни организации, запазва твърд ангажимент за неутралност.
Федералната конституция определя Швейцария като „лига на народите на суверенните кантони“, което я прави федеративна, демократична и конституционна нация. Конституцията също така определя разделението на трите правомощия – законодателна, изпълнителна и съдебна. Конфедерацията обаче има само ограничена власт; 26 кантона и 2 255 общини (статистика от януари 2017 г.) упражняват голяма степен на автономност в съответствие с принципа на субсидиарност. Кантоните са автономни и имат свои конституции, парламенти, правителства и съдилища. Също така, общините се ползват с определена автономия със собствените си конституции и общински устав, въпреки че са под контрола на съответните им кантони. [1]
- Кадастър и поземлена администрация
Кадастралната система от самото й създаване е силно повлияна от политическите и административни структури на Швейцария. Следователно функционирането на кадастралната система е задача на всеки от 26-те кантони, а ролята на федералното ниво е да координира и контролира развитието.
Развитие на кадастралната система
В началото на 19 век, под влиянието на Наполеон, в много от 26-те кантона са създадени кадастри, които трябва да следват най-вече данъчни цели. С новата федерална конституция през 1848 г. се развива съвременна държава със стабилно върховенство на закона. С индустриалното развитие се появява необходимостта от правен кадастър, за да се осигурят права на собственост върху земя и да се даде възможност за сделки със земя.
Гражданският кодекс от 1912 г. е в основата на „Федералната поземлена регистрация“. Тя е допълнена с „Наредба за поземления регистър“ през 1910 г. и с „Инструкцията за геодезически мреже и кадастрална геодезия“ през 1919 г. Когато кадастралната система е създадена в началото на 20-те години на ХХ век, тогава са дефинирани и няколко принципа, които все още са в сила и днес:
- поземленият регистър се състои от пет основни части и се основава на кадастрална карта;
- кадастралната карта трябва да се основава на кадастрално заснемане;
- според политическата и административната структура на страната, оперативният контрол върху кадастралното проучване и регистрирането на земята се прави в кантоните (вж. фигура 1);
- Конфедерацията надзирава и субсидира кантоните;
- кадастралното заснемане може и най-вече се извършва от частни фирми;
- геодезистите, извършващи кадастрално заснемане, трябва да притежават федерален лиценз.
Фигура 1 Организация на кадастралното заснемане и картиране
Организация на кадастралното заснемане и картиране
Статиите от Гражданския кодекс, които определят поземлената регистрация и кадастралната система, следват три прости, но съществени основни принципа:
– няма собственост на земя без регистрация;
– няма регистрация без геодезическо заснемане;
– няма геодезическо заснемане без определяне на границите.
По този начин кадастралната система е създадена като регистрираща правото на собственост и в която държавата осигурява законова гаранция. Действителните собственици са компенсирани от държавата в случай на грешки и щети на системата.
През 1993 г. две нови наредби – VAV и TVAV – заменят старата инструкция от 1919 г. и въвеждат дигитализирането на кадастралните карти. Поради подробностите, съдържащи се в цифров вид на кадастралните данни, ползването им се разраства и от чисто обслужване на поземления регистър вече се превръща в база данни за всякаква информация за земята. Дигиталният кадастър е създаден на специалния език INTERLIS, който е изключително съществен за системата, тъй като позволява свободен и прост обмен на данни между различни институции и системи.
Система за управление на земята
Кадастралната система е само един от компонентите на много по-широката система за управление на земята в Швейцария. Фигура 2 илюстрира множество различни функции и заинтересовани страни в управлението на земята и начина, по който те взаимодействат с останалите административни нива.
Фигура 2 Поземлена администрация в Швейцария във федерален контекст
С настъпването на дигиталната ера геоданните и геоинформацията стават все по-важни. През 2008 г. влиза в сила новият Закон за геоинформацията, който поставя всички различни геоданни под един чадър. Законът също позволи и нови изисквания за кадастъра. Основната цел на новия закон за геоинформация е да се създаде и поддържа хомогенна основа за всички набори данни от геодезисти, за да се осигури лесен достъп за всички обществени, частни и публични сектори на всички нива.
- Технически елементи
Двете наредби (VAV и TVAV), приети през 1993 г., определят цифровия формат и основните елементи на кадастралната геодезия. Основно поради въвеждането на тръжни процедури в кадастралното заснемане през 1993 г., наредбите определят само вида на крайния продукт вместо да предполагат и ограничават метода на заснемане, както беше през предходните 80 и 90 години. Въвеждането на тръжната процедура дава свобода да се избират методи за заснемане на данни и софтуерни системи за ГИС; като целта е да се намери най-доброто решение за събиране на данните и най-добрата система за прехвърляне и обмен на данни. За да се постигне това, бе създаден информационният модел, написан на езика за описание на INTERLIS за събиране на независими данни.
Традиционната кадастрална карта, обикновено на хартия и служеща като инструмент за съхранение на данни и основа за комуникация между институции, остава просто страничен продукт от цифровата кадастрална база данни. Първоначално електронният модел на кадастралните данни се състоеше от осем информационни слоя; те бяха разширени до единадесет слоя през 2004 г. (вж. фигура 3) и понастоящем броят им се преразглежда отново. Разделянето в тематични слоеве има предимството, че те могат да бъдат ползвани независимо един от друг.
Фигура 3 11 информационни слоя на кадастралната система модел DM.01-AV-CH
В цифровата ера данните се управляват и обработват предимно в цифров формат. Това улеснява използването на кадастрални данни за всякакви други цели – нещо, което е било много по-трудно и тромаво преди при хартиените карти и планове. Цифровите данни и информация – когато се управляват интелигентно – могат да бъдат споделени и интегрирани с други системи, което води до по-добри и по-ефективни услуги за правителствата и обществото.
В Швейцария „общоприетата концепция за интегриране на данни“ [2] е в основата на създаването на инфраструктурите за кантонни и национални пространствени данни (SDI). Тази концепция зачита четири основни принципа за осигуряване на ясна, проста, гъвкава и модулна структура за инфраструктурата за пространствени данни (вж. Фигура 4):
- съобразяване с институционалната и правна независимост на различните институции;
- използване на актуални информационни слоеве, позволяващи ясно определяне на заинтересованите страни, отговорности и поток от данни;
- няма логически връзки между обектите от различните информационни слоеве; единствената връзка между тях е географското местоположение;
- използва се обща геореферирана рамка.
Фигура 4: Четирите основни принципа за обща концепция за интегриране на данни.
Когато горепосочените четири принципа се зачитат, SDI – или дори многобройните SDI – може да се използват в централизирана или децентрализирана федерална среда. Полезно е националният SDI да приеме обща концепция за интегриране на данни на по-ранен етап. Това позволява ранното въвеждане на бъдеща оперативна съвместимост и връзка между данните. От съществено значение е да се преодолеят изолираните бази данни, но се изисква силна ангажираност и комуникация между потенциалните участници в рамките на SDI.
Четирите принципа изглеждат по-скоро технически по своя характер. Те обаче трябва да бъдат обсъдени на концептуално равнище, главно защото общата концепция за интегриране на данни е достатъчно важна, за да бъде адаптирана и разширена за „подходяща за цел“ и да предоставя пълна гъвкавост за адаптиране и разширяване на по-късен етап.
- Развитие
Традиционната цел на кадастралната система, т.е. документирането и осигуряването на правата на собствениците на земя няма да изчезне скоро. Тя ще остане от решаващо значение за икономическото благоденствие на нацията.
Въпреки това, все повече се увеличават целите, за които кадастърът може да се ползва – ограничения на публичното право, сервитути, 3D въпроси, подземни съоръжения. В Швейцария те или се създават в момента, или могат да бъдат създадени в близко бъдеще, с цел да се документират правните факти с геопространствен обхват, за да се получи по-пълна картина на правното състояние на земята. Крайната цел е да се документират по един всеобхватен начин всички правни и официални факти, които имат пространствен компонент, и да се предоставят тези данни, информация и услуги за планиране и управление на земите.
Въз основа на идеите за кадастъра от 2014 г. [3] в момента се създава нов кадастър, за да се документират и ограниченията на публичното право. Проектът започна през 2012 г. с цел постигане на пълно покритие до 2020 г. Административно проектът е съвместна задача между федералните и кантонните администрации, както вече е и традиционният кадастър [4].
Предварителните проучвания идентифицираха около 150 възможни ограничения на публичното право, които потенциално ограничават пълното право на собственост върху земя. По причини, свързани с политическа и финансова целесъобразност, проектът за такъв се фокусира върху 17 такива ограничения. Технически и концептуално той се основава на същите принципи като традиционния кадастър. За всеки от 17-те ограничения трябваше да се договорят модел за данни, който да бъде определен в рамките на професионалната общност. Всяко ограничение се администрира в отделен слой за актуална информация, който позволява ясно дефиниране на работния процес и отговорностите. Концептуалните елементи на ограниченията на правата за собственост следват четирите принципа на „общата концепция за интегриране на данни“, както е описано по-горе в глава 4.
Целта на проекта е да осигури по-лесен достъп до информация, свързана с ограниченията на права. Всеки, който желае да получи актуална информация, може да направи това онлайн. Новият кадастър съдържа разнообразни данни (планове, законови разпоредби и разпоредби, подробности за парцели земя) и поставя цялата информация на разположение на всички по структуриран и разбираем начин. Данните могат да бъдат достъпни по всяко време чрез кантонните геопортали, в цифров или аналогов формат. Това означава, че сложната задача да се получи информация за всички различни публичноправни ограничения, свързани с определен парцел, от всяка от съответните власти, и след това да се сравнят и да се съчетаят, ще бъде нещо от миналото.
Потребителите на новия кадастър ще могат да осъществяват достъп до данните чрез порталите и да получават извлечени данни, отнасящи се до конкретен парцел. Екстрактнатите данни могат да бъдат динамични (уеб базирана визуализация) или статични (в PDF формат). Динамичните данни позволяват да бъдат представени във всякаква желана комбинация – с топографска карта или ортофото за основа. Статичният екстракт съдържа стандартен набор от страници с подробна информация за всички права, които се отнасят за определен парцел земя. Статичните извлечения са официални документи, които например могат да се използват като основа за издаване на разрешителни за строеж или за ипотеки [5].
- Заключение
В обобщение може да се каже, че в Швейцария се е променила парадигмата: начинът на мислене се е отдалечил от хартиените карти и традиционните подходи. От 1994 г. насам бяха необходими много години, но промяната на парадигмата към цифровия начин на мислене вече е факт. Дискусиите в днешно време са много повече за това какъв набор от данни да съдържа даден ниво, отколкото за изгледа на картите или плановете.
Като се вгледаме в това развитие, има няколко поуки, които могат да бъдат посочени:
- данните и информацията трябва да бъдат споделяни между професионалисти и партньори (хоризонтално, вертикално, междусекторни), поради което обменът на данни е от съществено значение;
- ясно формулираните модели за данни са фундаментални; те определят крайния продукт, който трябва да бъде постигнат и поддържан;
- определянето на моделите на данни трябва да бъде под контрола на публичния сектор (а не софтуерни компании или организации от частния сектор);
- четирите принципа на „общата концепция за интегриране на данните“ трябва да бъдат следвани от всички партньори и само тогава може да бъде създадена и управлявана модулен и гъвкава SDI.
Швейцарската кадастрална система непрекъснато се развива и полага големи усилия, за да се адаптира към новите нужди. Това е от съществено значение, за да служи на обществото и гражданите.
Библиография
[1] Steudler, D. (2016). Country profile Switzerland. Cadastral Template,
Available: <www.cadastraltemplate.org/Switzerland.php>
[2] Kaufmann, J. and Steudler, D. (2012). Common Data Integration Concept. In: Steudler, D. and Rajabifard, A., editors (2012). Spatially Enabled Societies. Joint publication of FIG-Task Force on Spatially Enabled Society in cooperation with GSDI Association and with the support of Working Group 3 of the PCGIAP. FIG Report No. 58.
Available: <www.fig.net/resources/publications/figpub/pub58/figpub58.pdf>
[3] Kaufmann, J. and Steudler, D. (1998). Cadastre 2014 – A Vision for a Future Cadastral System. Rüdlingen and Bern, Switzerland, July 1998.
Available: <www.fig.net/resources/publications/figpub/pub61/Figpub61.pdf>
[4] Wicki, F., Nicodet, M., and Reis, O. (2010). Le nouveau cadastre Suisse des restrictions de droit public à la propriété foncière. Revue XYZ, No. 122, 1er trimestre 2010.
Available: <www.aftopo.org>
[5] Swiss Federal Office of Topography swisstopo (2015). The Cadastre of Public-law Restrictions on Landownership (PLR-Cadastre). Information brochure, 12p.
Available: <www.cadastre.ch/en/services.html>
{module [180]}
