Андраш Ошко
Ключови думи: устойчиво развитие, управление на земята
Резюме
Прилагането на устойчивото развитие не е само проблем на околната среда, но е преди всичко икономически въпрос и най-вече засяга социално развитие. Успешното осъществяване на устойчивото развитие изисква създаване на институции, които да са в състояние да координира дейностите си.
Преди няколко години Международната федерация на геодезистите (FIG) включи темата за устойчивото развитие в дългосрочната си професионална стратегия, като ООН също подкрепи това разбиране на FIG. В резултат на общата работа на двете организации, комисия 7 на FIG, заедно с агенциите на ООН – FAO, HABITAT и други, организираха съвместен семинар в Батърст, Австралия през 1999 г., където излязоха с обща декларация „Инфраструктура на поземлената администрация за устойчиво развитие“. Очевидно е, че процесът на устойчивото развитие изисква устойчива инфраструктура, устойчива правна и институционална рамка, устойчиво работеща поземлена администрация.
Създаването на добре функционираща администрация е от съществено значение и интересът към това през последното десетилетие нараства по целия свят, но от опит е известно, че създаването на правна и институционална рамка не е достатъчна гаранция за устойчивото функциониране на поземлената администрация.
Кои са необходимите условия, за да се гарантира съществуването на устойчиво поземлена администрация?
1. Правна и институционална рамка (кадастър, имотен регистър, оценка, данъчно облагане и т.н.)
2. Регистрация на всички имоти, земи и недвижими имоти (формална, неформална)
3. Кадастрални карти от всякакъв вид
4. Постоянно осъвременяване на правните и кадастрални данни, картографиране
5. Децентрализирана институционална мрежа
6. Достатъчен брой обучен персонал за дългосрочно развитие
7. Политическа подкрепа на дейността на поземлената администрация
8. Технологично развитие
9. Достатъчно източници за финансиране на работата на институциите, заети с поземлената администрация
10. Обществената информираност и общественото приемане на значението на поземлената администрация
11. Упражняване на правата и изпълнение на задълженията от страна на гражданите
Въведение
От години прилагането на устойчивото развитие не е проблем само на околната среда, но преди всичко на икономическото и социалното развитие. Успешното постигане на устойчиво развитие изисква правна и институционална рамка, организации, които са в състояние да координират всички дейности, свързани със земята и имотите.
Международната федерация на геодезистите е включила устойчивото развитие като тема в дългосрочната професионален стратегия преди няколко години. ООН и нейните клонове също решиха да подкрепят развиващите се страни, особено в Африка, Азия, Латинска Америка, в ускоряване на икономическия им растеж и социалното благополучие. Така ООН и FIG следват общ интерес и общи цели, като са създали работещи връзки помежду си. Международната федерация на геодезистите и ООН организираха няколко съвместни семинара, като издадоха и множеството публикации, свързани със земята, имотите и дейностите на поземлената администрация. Като едно от най-важните събития, Комисия 7 на FIG (Кадастър и поземлена администрация), заедно с организациите на ООН (FAO, HABITAT), направи съвместен семинар в Батърст, Австралия през 1999 г., където бе издадена Батърстката декларация „Инфраструктура на поземлената администрация за устойчиво развитие“. Тя описва и доказва, че процесът на устойчиво развитие изисква поддържаща го инфраструктура, а именно – устойчива оперативна система за администриране на земята.
Причини за нарастващата роля на поземлената администрация
Светът непрестанно се променя. Скоростта на тези промени расте през последните десетилетия не само в областта на техниката, но и в икономиката и социалното развитие, като се появяват нови предизвикателства, които трябва да бъдат решени по целия свят.
Промени и факти:
– Глобализация;
– Революция в информационните технологии;
– Нарастваща пропаст между развитите и развиващите се страни;
– Нарастващо население в развиващите се страни;
– Преместване на селското население към градовете;
– Липса на сигурност в собствеността в развиващите се страни;
– Климатичните промени.
Нови предизвикателства, свързани със земята:
– Устойчиво развитие;
– Създаване на активен пазар в страните в преход и в развиващите се страни;
– Бърза урбанизация в Африка, Азия и Латинска Америка;
– Създаване на сигурна собственост на земята в развиващите се страни;
– Набавяне на достатъчно храна и питейна вода за населението на земята (Батърстката декларация);
– Решаване на проблемите след конфликти.
Тези промени влияят изключително върху свързаните със земята и със собствеността дейности, а правителствата са отговорни за намирането на ефективни решения, за развиването, модернизацията на правовата и институционална рамка в отговор на новите предизвикателства на 21 век.
Повечето страни в света признават необходимостта от решаването на горните проблеми, особено що се отнася до устойчивото развитие. Осъществяването на устойчивото развитие много зависи от качеството на дейностите, свързани със земята и собствеността. Доброто им функциониране зависи от оперативни, устойчиви институции и най-вече устойчиво развиваща се поземлена администрация.
Роля и функция на управлението на земята
Администрирането на земята е: „процес на установяване, записване и разпространение на информация за собствеността, стойността и използването на земята, при прилагането на политики за управление на земята“ (Виж UN/ECE Land Administration Guidelines)
Това е тълкуването на понятието „собственост“ и „земя“: „Като „собственост“ трябва да се разглежда широка концепция за земеползването – връзката между човека и земята в рамките на различни юрисдикции (законови, обичайни, неформални и т.н.). Под „земя“ се разбира строителство на подземни равнище, на равнището на земята и над нивото на земята (например при сгради ).“
Управлението на земята е прилагането на политиката за земите чрез широк набор от инструменти за поземлена администрация (например поземлена реформа, комасация, пазари на земя, данъчното облагане на земя, управлението на морските ресурси и т.н.) (Виж FIG Commission 7 Work Plan 2002-2006 prof. Paul van der Molen chairman)
От определението за поземлена администрация става ясно, че „поземлената администрация не е цел сама по себе си, а улеснява прилагането на политиките за управление на земята“ (Dorine A. J. Burmanje- Paul van der Molen „Spatial Data Infrastructure and Land administration in Europe“).
„Поземлената администрацията обслужва различни функции в обществото. Документи като Agenda 21, Habitat и т.н. се свързват със земята, що се отнася до темите за намаляване на бедността, устойчивото създаване на жилища, устойчивото селско стопанство и укрепването на ролята на уязвимите групи в обществото като жените, земеделски производители, местното население. Системата на поземлената администрацията не е самоцелна, а е част от по-широка поземлена политика“(D.O.J. Burmanje – P.van der Molen „Spatial Data Infrastructure and Land administration in Europe“).
Поземлената политика показва начина, по който правителствата искат да решават чрез земята въпроси на устойчивото развитие или като e написано в „Насоките“: „Поземлена политика се състои от целия комплекс от социално-икономически и правни предписания, които диктуват как земята и ползите от нея трябва да се разпределят. Това, разбира се, зависи от културата, историята и настройката на хората“ (GTZ 1998).
Ясно е, че развиването на добре работеща поземлена администрация е от съществено значение и е във фокуса на търсенията на всички страни, особено през последното десетилетие. Няма съмнение, че създаването на законова и институционална рамка, засягаща земята и собствеността, е една от най-важните стъпки за устойчивото развитие, но една такава добра рамка сама по себе си не го гарантира. Съществуват много други условия за една добре работеща система.
1. Законова и институционална рамка (кадастър, имотен регистър, оценка, таксация и др.)
2. Регистър на всички имоти и земи
3. Различни видове кадастрални карти
4. Непрекъснато обновяване на законовата и кадастрална информация
5. Децентрализиране на иституционалната мрежа
6. Достатъчно добре обучени специалисти
7. Политически решения, които да подкрепят административните дейности, свързани със земята
8. Техническо оборудване и технологии
9. Достатъчен финансов ресурс за функциониране на поземлената администрация
10. Разбиране от страна на обществото и подкрепа за дейността на поземлената администрация
11. Упражняване на правата и задълженията от страна на гражданите
Условия за създаване на устойчиво работеща поземлена администрация
1. Законова и институционална рамка
Развиването на законова и институционална рамка за имотите и земята е основна за гарантирането на устойчивостта на поземлената администрация. Тази рамка определя „правилата на играта“ и представлява поземлената политика на държавата.
Законите от тази рамка обаче трябва да са приети от обществото. Важно е обаче да се осигурят еднакви права за достъп на всички до информация, засягаща собствеността, земята, законовите основи, стойността и начина на ползването на земята. Законовата рамка трябва да представлява и индивидуалните права – частната собственост, която да е в хармония с гражданското право. От друга страна нараства и интересът на държавата към земята и се налагат все повече ограничения в правата на собственост и употреба на земята заради обществения интерес. Естествено тези рестрикции, налагани от обществения интерес, трябва да дават възможност земята да остане продаваема.
В много страни освен писаните закони, има и неписани – неформални, наложени от времето, които съществуват паралелно и засягат много хора. За да е устойчива една поземлена администрация трябва да вземе предвид и неписаните закони, за да служи на интересите на цялото общество.
Работещата поземлена администрация изисква съществуването и на няколко основни закона – закон за земята, закон за имотния регистър, закон за кадастъра, закон за комасацията на земята, закон за строителството, закон за оценката на имотите.
Както вече отбелязахме, законите определят правилата на играта. Тези правила пък дефинират как работи правителството и каква политика трябва да следва, но освен това и показва какви са основните цели, които си е поставила държавата. Когато става дума за имоти и земи – става дума и за поземлена администрация. Добрата работа на отделните институции пък ще гарантира устойчивостта на поземлената администрация. От основна важност за добре работеща система са следните институции и организации.
– Кадастър
– Имотен регистър
– Оценители
– Финансови институции (данъци и такси за собственост и земя)
Планиране на употребата на земята и на градоустройство
Кадастърът и имотният регистър са най-важните организации в системата на поземлената администрация. Интегрирането на двете системи е изискване, наложено от пазарната икономика и модерното общество. В развитите страни тези интегрирани координирани системи – кадастър и имотен регистър, вече съществуват. В някои страни това означава и обща база данни, но в други това е само на институционално и законово ниво.
2. Регистър на всички имоти и земи
Пълната регистрация на собствеността и земята е основна за устойчивостта на поземлената администрация. Регистрация на собствеността е работа на държавата.
Тя представлява описателна информация за земята и собствеността (идентификационен номер, място, терен, адрес, статус, ползване на земята и т.н.) – които са основни за икономиката и за останалите ползватели на земята. Регистрацията също означава и регистрация на собствениците (частници, държава, групи и т. н.) и правата им, свързани със земята и собствеността, които са основни за устойчивото развитие. Пълният регистър позволява ипотекиране на собствеността – основно изискване на инвеститорите и на другите играчи в пазарната икономика.
3. Различни видове кадастрални карти
Кадастралното заснемане и картирането създава описателна база данни на земята и на собствеността, определя границите, номерата на парцелите, заснемане на сградите и другите обекти. Кадастралните карти са от съществено значение за планирането, зонирането, управлението на земята, оценката и определянето на данъците. Има много технологии за кадастрално заснемане. Кадастралното заснемане, базирано на точна граница и на място, е много скъпо и отнемащо много време – дори и в развитите страни, когато са правени дигитални кадастрални карти, са дигитализирани старите кадастрални карти, за да се избегне скъпоструващият процес. Заради това особено в развиващите се страни се препоръчва да се намери по-проста и евтина технология за създаване на кадастрална карта. Точността не бива да бъде най-важният приоритет, особено в силно застроени пространства или пък земеделски земи. За сметка на това може да се използва фотограметрия, дистанционни методи, ортофото и GPS.
Производството на кадастрални карти от всякакъв вид (дигитални или аналогови), покриващи цялата страна, е много по-съществено от производството на частични, спорадично точни карти.
4. Непрекъснато обновяване на законовата и кадастрална информация
Този въпрос е много важен – може да говорим за устойчиво развитие на поземлената администрация, само ако имаме гарантирано непрекъснато обновяване на законовите данни (собственост, други права, ипотеки и др.), картни данни и всички други данни. Разбира се непрекъснатото обновяване изисква добре работещи, децентрализирани институции и достатъчен брой от обучени хора. Няма смисъл да се създава пълен регистър и кадастрални карти на имоти и земя, ако не се гарантира постоянно поддържане на данните. Без обновяване, след време, данните стават напълно неактуални и напълно ненужни. Актуалността е изключително важна за кадастъра и имотния регистър – както и актуалната информация за стойността на земята и собствеността.
5. Децентрализиране на институционалната мрежа
Съществуването на децентрализирани институции на кадастъра и на имотния регистър е ключов момент, защото държавата трябва да осигури възможност за всички хора да имат достъп до данните за собствеността, до институциите и службите, които са свързани с поддържането на тези данни. Това е от особена важност в слабо развитите икономики, където информационните технологии не са приложени особено за селските райони. Липсата на телекомуникации или лошата мрежа е фактор в много развиващи се страни. Често хората не са обучени или нямат възможност да използват компютри или информационни технологии и затова само съществуването на децентрализирани институции може да гарантира устойчивост на системата.
6. Достатъчно обучени специалисти
За да се осигури непрекъснато поддържане на данните, се изисква да има и добре обучени специалисти. Една от причините за добре работеща поземлена администрация в Европа са именно достатъчният брой добре обучен персонал. За работата в поземлената администрация се изискват знания, които не винаги се получават в училище или в университетите. Освен доброто образование се изисква и професионална практика. Познанията в областта на новите технологии също са от съществено значение в днешно време. Опитът показва, че често пилотните IT програми и другите проекти, изградени с международна подкрепа, не се ползват в дългосрочен план в развиващите се страни заради липса на достатъчно подготвени специалисти и финансов ресурс.
7. Политически решения, които да подкрепят административните дейности, свързани със земята
Необходимостта от добре работеща поземлена администрация е призната като фундамент за устойчивото развитие на пазарната икономика през последните години. Тази необходимост особено силно се вижда в развиващите се страни, защото чуждите инвестиции в земя и имоти са един от инструментите за развитие на пазарната икономика. Инвеститорите изискват законови гаранции, а без добре работеща и стабилна поземлена администрация това е невъзможно. Всяка страна има интерес да развие добре администрацията си, за да отговори на изискванията на пазара, а политическите сили са отговорни за създаване на институционалната рамка и за гарантирането на финансови ресурси в дългосрочен план.
8. Техническо оборудване и технологии
Няма съмнение, че информационните технологии направиха революция през последните години. Работата на поземлената администрация също е засегната от тази промяна. Компютъризацията на данните за земята и собствеността и въвеждането на дигитални кадастрални карти са основни стъпки в създаването на подходяща база данни. Технологиите подобряват обслужването на данните, необходимо за икономиката и обществото, като прави институциите по-ефективни. Интегрирането на отделните системи с данни трябва да осигури единна база данни, онлайн връзка и директен достъп до базата данни, което улеснява потребителите. Създаването на добре работещи технологично системи е скъпо начинание и изисква дълготрайни инвестиции и финансов ресурс. В бедните страни липсата на финансов ресурс е главната пречка за развитие на поддържана технологично поземлена администрация. Съществуват много пилотни проекти за развиващите се страни, които са разработвани с помощта на международни експертни организации, по подпомагащи програми, но в общия случай няма дълготраен ефект от тези проекти заради финансовите трудности и честата липса на подготвени хора. Има евтини решения, които да подобрят тези резултати.
9. Достатъчен финансов ресурс за функциониране на поземлената администрация
За развитието на работеща поземлена администрация в дългосрочен план се изискват дългосрочни финансови инвестиции. Политиците трябва да признаят необходимостта от поземлена администрация като основа на устойчивото развитие в дългосрочен план и да създадат бюджет, който да служи на пазарната икономика и в полза на цялото общество. Качеството на услугите, предоставяни от поземлената администрация на потребителите също може да генерира приход, който да се използва за по-добрата работа на тези институции. Пълното покриване на разходите не е мечта в днешно време в развитите страни. Интеграцията на всички свързани със земята дейности също може да подобри качеството на услугите и да увеличи приходите от тях.
10. Разбиране от страна на обществото и подкрепа за дейността на поземлената администрация
Политическата воля и подкрепа от страна на държавниците за създаване на законова и институционална рамка не е достатъчна за създаването на работеща поземлена администрация. Необходима е обществена подкрепа за законовата и институционалната рамка. Устойчивото развитие на поземлената администрация зависи и от поведението на гражданите. Ако обществото признае и приеме ползите от услугите на поземлената администрация, хората с желание ще плащат за данните и така ще се увеличава финансовият ресурс. Общественото разбиране ще допринесе и за стимулиране на гражданите сами да съобщават за промени в данните, засягащи имотите и земята, за да улеснят работата на поземлената администрация.
11. Упражняване на правата и задълженията от страна на гражданите
В страните, в които поземлената администрация работи добре в хармония със закона, съобщаването за промени в собствеността е задължително. Това задължение помага да се поддържа базата данни и картите в актуално състояние. Опитът показва, че самият закон не е достатъчно условие да задължи хората да го изпълняват. Трябва гражданите да са убедени и да приемат и разбират важността на дейностите на поземлената администрация за пазара и за обществото. Трябва да се разбере, че усилията на държавата да поддържа работеща поземлена администрация и актуални данни, зависят от положителното отношение на гражданите да спазват закона за собствеността и земята, и това може да доведе до развитието на устойчива поземлена администрация в пълния смисъл на понятието устойчиво развитие.
В близко бъдеще
Пред различните страни стоят за изпълнение различни задачи, за да достигнат до добре работещи устойчиво развиващите се поземлени администрации.
В по-голямата част развитите страни имат работещи системи, но целта е това да се запази в дългосрочен план. В тези страни най-важната задача е да се хармонизират свързаните със земята данни с геопространствените данни. Препоръчително е да се интегрират дейностите, свързани със земята и имотите не само по отношение на услугите, но и в законовата база и на институционално ниво.
В развиващите се страни трябва да се създадат условия за устойчиво развитие. Заради оскъдните финансови средства може да се търсят и по-евтини решения. Техническото развитие е важно, но скъпоструващо и изисква обучени кадри. Препоръката е да се развият другите предпоставки за устойчиво развитие като законова и институционална рамка, децентрализация и достатъчно обучени специалисти, продължително поддържане на данните, дори и без информационни технологии – страните могат да започнат с традиционните аналогови методи, но разбира се технологиите биха помогнали за устойчивото развитие.
Библиография
Burmanje, D.A.J.- van der Molen, P. 2005, Spatial Data Infrastructure and Land Administration in Europe, FIG/GSDI Cairo 2005
GTZ, 1998 Land Tenure in Development Cooperation, Wiesbaden, 1998
Osskó, A. 2005, Advantages of the Unified Land Registry System. Expert Group Meeting, Moscow 2005
UN/ECE, 1996, Land Administration Guidelines, UN publication , Geneva, 1996
